NIEKOĽKO ÚVAH K OTÁZKE VZŤAHU VEREJNEJ SPRÁVY A SPRAVODLIVOSTI NEPREČÍTANÉ MagOff 

THE PUBLIC ADMINISTRATION AND JUSTICE

JUDR. RASTISLAV KAŠŠÁK, PHD.
VEDÚCI ODDELENIA SPRÁVNEHO PRÁVA, FINANČNÉHO PRÁVA A PRÁVA ŽIVOTNÉHO PROSTREDIA
ÚSTAV VEREJNÉHO PRÁVA, FAKULTA PRÁVA PANEURÓPSKEJ VYSOKEJ ŠKOLY,
ADVOKÁT
E-MAIL: RASTISLAV.KASSAK@PANEUROUNI.COM

---

KĽÚČOVÉ SLOVÁ:
správne právo, správna veda, veda správneho práva, administrativistika, spravodlivosť, justícia, verejná správa, správny súd, správne súdnictvo, judikatúra

KEY-WORDS:
administrative law, administrative science, science of administrative law, administration, justice, justness, public administration, administrative court, administrative justice, judicial decisions

ABSTRAKT:
Autor sa v článku venuje vzťahu spravodlivosti a administrativistiky, princípu efektivity verejnej správy, ktorá je často v protiklade s ochranou subjektívnych verejných práv, a to najmä z hľadiska dobrej administratívnoprávnej praxe v medziach platného správneho práva. V jeho rámci rozoberá a analyzuje niektoré z dôležitejších a podnetných judikátov Európskeho súdu pre ľudské práva, Najvyššieho správneho súdu Českej republiky a aj rozsudky iných súdov, ktoré nielen svojím výsledkom, ale aj svojím vyznením presviedčajú, že aj v správnom práve musí princíp efektivity platiť.

ABSTRACT/SUMMARY:
Within the article, the author studies the relationship of justice and administration, the principle of efficiency of public administration, which is often in contradiction with the protection of subjective public law, especially in the light of the good administrative practice with the current administrative law. In this framework, the author discusses and analyzes some of the more important and challenging case law of the European Court of Human Rights, the Supreme Administrative Court of the Czech Republic and the judgments of other courts that not only in the text of their judgments, but also in the wording of the text are convincing and are stressing that the principle of effectiveness must apply within administrative law as well.

---

Petr Průcha v Základných pojmoch a inštitútoch správneho práva píše, že veda správneho práva skúma verejnú správu ako jav upravený normami správneho práva a správna veda skúma verejnú správu ako komplex javov a procesov, ktoré sú výrazom fakticity správnoprávnej praxe v medziach platného správneho práva. Správna veda tak dopĺňa vedu správneho práva v tom zmysle, nakoľko je napätie medzi normativitou a fakticitou udržiavané v medziach zákona. Súčasne si dovoľujem uviesť, že – ako výstižne sformuloval Dušan Hendrych – správne právo a správna veda často a ku škode veci nekoordinujú svoje predstavy a ciele. Všeobecné správne právo býva obvykle prezentované ako suma teoretických poznatkov o tom, čo platí pre celú verejnú správu. Tieto teoretické poznatky by však vždy mali reflektovať administratívnoprávnu prax. Samozrejme, môže byť sporné, ako túto administratívnoprávnu prax vymedziť.

Verejná správa často – definitívne alebo opakovane – končí na súde, a to najmä s prihliadnutím k aktuálnemu stavu našej legislatívy. Buď zo zotrvačnosti, alebo z nejakého ostychu pred prelínaním ústavného práva a správneho práva je väčšina autorov administrativistických publikácií opatrná, ak má verejnou správou nazvať to, čo je už úzko spojené so správnym súdnictvom. Dušan Hendrych rekapituluje v Správnom práve, že v literatúre sa môžeme stretnúť s názorom, že medzi verejnou správou a súdnictvom netreba robiť zásadnejšie rozdiely, avšak nemožno nespomenúť ani názory, ktoré obidve spomínané činnosti od seba odlišujú a zvýrazňujú ich rozdielne znaky. Možno, že by sme dokázali rozpakom nad tým, či správne súdnictvo je v materiálnom zmysle súčasťou verejnej správy nastaviť dobré teoretické zrkadlo, keby sme si ujasnili, či je správne súdnictvo schopné garantovať určité minimálne požiadavky efektívnosti administratívnej činnosti. Z hľadiska porovnávacích úvah nebudeme mať pochybnosti o tom, že existujú modely, v ktorých je efektívnosť silne rešpektovaná – napríklad v národných systémoch správneho súdnictva vo Francúzsku a v Španielsku, či v správnom súdnictve Európskej únie.

Hľadisko efektivity verejnej správy nemôže byť v ostrom protiklade s ochranou subjektívnych verejných práv, najmä ak nám ide predovšetkým o dobrú administratívnoprávnu prax v medziach platného správneho práva. Samozrejme, že to, čo by pre správnovednú analýzu bolo až smiešne jednoduché, môže pôsobiť v správnoprávnom vyjadrení až príliš komplikovane. Je ale dobrým znamením, že sa v rozhodovacej praxi Najvyššieho súdu Slovenskej republiky a Najvyššieho správneho súdu Českej republiky objavuje celá rada rozsudkov, ktoré nielen svojím výsledkom, ale aj svojím vyznením presviedčajú, že aj v správnom práve musí princíp efektivity platiť.

Dovoľujem si na tomto mieste poukázať na veľmi príznačný prípad z Českej republiky a to na prípad Kajta (rozsudok Najvyššieho správneho súdu Českej republiky zo dňa 16.04.2008, č.k. 1 As 30/2008-49, www.nssoud.cz). O prípade Kajta možno tvrdiť, že v tomto prípade ako ochrana subjektívnych verejných práv, tak uplatnenie princípu efektívnosti verejnej správy, pôsobia vo vzájomnom súlade.

Skutkový popis prípadu Kajta je vcelku jednoduchý: pán J.R. si podal v roku 2001 žiadosť o povolenie chovu neanonymizovaného mláďaťa jastraba lesného, ktoré bolo nájdené v poľovnom revíre Poľovníckeho združenia Obora – Fáberky, pomenované ako Kajta označené krúžkom č. CZ074377. Podanie bolo obsahovo jednak žiadosťou podľa vtedy platného zákona č. 23/1962 Zb. o poľovníctve (a takto aj podanie následne vybavil Krajský úrad Juhomoravského kraja), jednak žiadosťou o udelenie výnimky podľa § 56 zákona o ochrane prírody a krajiny (na ktorého vybavenie bol vecne a miestne príslušný Okresný úrad v Blansku, referát životného prostredia, ktorému bolo podanie adresované). Okresný úrad v Blansku žiadosť ani meritórne nevybavil, ani nevyzval na odstránenie eventuálnych vád podania. Tento úrad – zrejme v predtuche svojho zrušenia – sa uspokojil s tým, že žiadosť postúpil Krajskému úradu Juhomoravského kraja k vybaveniu. Dňa 22.10.2005 vykonala Česká inšpekcia životného prostredia u pána J.R. kontrolu chovu osobitne chránených dravcov. Dňa 07.03.2006 Kajta pri sokolníckom výcviku zblúdila a zhodou okolností v tej istej dobe bolo začaté priestupkové konanie, v ktorom bol neskôr pán J.R. uznaný vinným okrem iného í zo spáchania priestupku podľa Zákona o ochrane prírody a krajiny, pretože sa „uspokojil“ s povolením podľa zákona o poľovníctve a neurgoval vydanie povolenia podľa zákona o ochrane prírody a krajiny. Pán J.R. bol teda potrestaný za to, že sa naivne domnieval, že „iura novit officium“.

Nanešťastie pre dobrú správnu prax sa do tohto prípadu doslova „zahryzlo“ Ministerstvo životného prostredia Českej republiky, ktorému bola vec súdom vrátená k ďalšiemu konaniu, a stalo sa kasačným sťažovateľom. Vyslúžilo si oprávnene pomerne tvrdé slová Najvyššieho správneho súdu Českej republiky: „Právo, na ktoré sa nazerá výkladom, ktorý zastáva sťažovateľ, sa stáva atomizovaným súborom právnych noriem, z ktorého sa vytrácajú akékoľvek hodnoty a princípy a úcta k ľudskému jednotlivcovi. (...) K tomu je vhodné v rovine všeobecnej poznamenať, že užívatelia verejnej správy sa často len ťažko orientujú v komplikovanom systéme správnych orgánov a práva vôbec, čo je umocnené tiež zásadnou reformou sústavy verejnej správy na prelome 20. a 21. storočia. (...) Ak teda správne orgány v správnom konaní iba dôsledne vyžadujú plnenie povinností zo strany občanov, a nedbajú pritom o ochranu ich záujmov, je výrazom tohto postupu presilený formalizmus, ktorého dôsledkom je sofistikované zdôvodňovanie zjavnej nespravodlivosti. (...) Navyše nemožno odhliadnuť od špecifík posudzovaného prípadu, totiž že žalobca sa ujal mláďaťa, ktoré vypadlo z hniezda a nebolo schopné sa samo živiť. Logicky sa teda najprv začal o mláďa starať a až následne (počas troch dní) sa snažil obstarať príslušné povolenia. Pokiaľ by žalobca takto nepostupoval a alibisticky čakal na vydanie všetkých povolení a odstránenie dysfunkcie správneho aparátu, bolo by mláďa jastraba lesného priamo ohrozené na živote, čím by hrozilo zmarenie samotného účelu zákona o ochrane prírody a krajiny, ktorým je okrem iného ochrana osobitne chránených živočíchov.“

Nedá sa mi v tejto otázke v nasledujúcej časti nedostať aspoň krátko k europeizácii základných práv. Správne súdnictvo v európskych krajinách i európske správne súdnictvo prechádzajú v súčasnosti veľkým dynamickým vývojom. Podstatu tohto procesu veľmi dobre vystihol na začiatku deväťdesiatych rokov sudca Európskeho súdneho dvora David Edward, keď povedal o politikoch, ktorí majú plné ústa rečí o právnom štáte, že práve títo ľudia sú len zriedkakedy schopní prijať logické dôsledky toho, čo tak hlasno zdôrazňujú. Edward uviedol celý rad príkladov toho, ako sa verejná správa – spravidla nie ústami obligátnych byrokratov, ale váhou postojov a prehlásení politických reprezentantov – bráni tomu, aby súdy mohli účinne kontrolovať rozhodovacie procesy. Výnimkou sú prípady, kedy „loď exekutívy“ uviazne v konkrétnom prípade na plytčine, kedy boli všetky zlé riešenia už použité a kedy dobré riešenie neexistujú. Potom má vec vyriešiť sudca. Inokedy sa však zase spúšťa pokrik, že vláda sudcov ohrozuje vládu práva. Primeranejšie by bolo vyjadrenie, že pravidlá určujú aj v správnom práve stále častejšie sudcovia.

Edwardova téza o tom, že vláda práva implikuje vládu sudcov, osvetľuje mnohé z javov v poslednom vývoji správneho súdnictva. Administratívna justícia sa dlho presadzovala ako nie príliš sofistikovaná kontrolná inštitúcia. Vychádzalo sa z predstavy (nie príliš vzdialenej od reality), že úradníci si viac než zákony vážia svoje „služobné pomôcky“ a že sa ich konkrétne akty viac približujú „logike úradovania“ ako „logike zákonov“. Správny sudca bol pôvodne relatívne nezávislým právnym kontrolórom ktorý mohol konštatovať právne pochybenie riadneho úradníka a vyvodzovať z tejto chyby určité dôsledky. Funkcia správneho súdnictva sa rozšírila, keď inšpirovaní rôznymi vplyvmi (nezriedka z iného odboru než z odboru verejnej správy a správneho práva) začali skutočne nezávislí sudcovia uplatňovať širší repertoár testov zákonnosti správnych aktov. Sudcovské nachádzanie práva začalo úradníkom, ale aj ich politickým šéfom, vnucovať riešenie, ktoré ležalo za súčasnými hranicami rutinnej úradníckej interpretácie zákonov. Ďalším krokom v tomto smere bolo rušenie zone de non-recours. Preskúmateľnými sa stali nielen konkrétne, ale aj všeobecné a abstraktné akty, formálne i neformálne rozhodnutia, správna činnosť i nečinnosť.

Svoj diel práce na tomto poli odviedol aj Európsky súd pre ľudské práva, ktorý si dlhodobo uvedomoval, ako je doktrína zone de non-recours do slova a do písmena „zažratá“. Príznačným – a nebojím sa povedať, že i kultovným – sa stal v tomto ohľade rozsudok z 30.októbra 2001 vo veci Devlin.

Írsky štátny občan Francis William Devlin sa obrátil so svojou sťažnosťou na Európsku komisiu pre ľudské práva v roku 1995. Pán Devlin podstúpil v rokoch 1991 a 1992 písomnú skúšku a interview na prijatie na miesto správneho asistenta v Severnom Írsku, nakoniec mu však bolo bez akéhokoľvek odôvodnenia oznámené, že nebude prijatý. Uchádzač sa domnieval, že skutočným dôvodom odmietnutia bolo to, že je írskym katolíkom a aktívnym členom združenia Irish National Foresters.    

Sťažnosťou pána Devlina sa mal zaoberať Fair Employment Tribunal, avšak vzhľadom k tomu, že štátny tajomník pre Severné Írsko vydal dodatočne osvedčenie, že dôvodom odmietnutia boli ohľady na štátnu bezpečnosť, nemohol byť obvyklý opravný prostriedok použitý. V januári 1994 bola daná pánovi Devlinovi možnosť, aby u vysokého londýnskeho súdu napadol správnou žalobou postup štátneho tajomníka. V septembri 1995 však sudca Kerr žalobu odmietol s odôvodnením, že postup štátneho tajomníka bol úplne v súlade s jeho právomocami. Podľa sudcu záležalo výlučne na uvážení štátneho tajomníka, či takto zabráni prejednaniu veci pred správnym tribunálom pre zamestnanecké spory. V odôvodnení rozsudku bol vyslovený aj názor, že obsahom stanoviska o tom, že uchádzač o zamestnanie v štátnej správe nespĺňa bezpečnostné predpoklady; by bol napokon aj v prípade, že by bol spor prejednávaný, príslušný správny tribunál viazaný, takže by rovnako Devlinovo odvolanie nemalo nádej na úspech. Cez špekulatívne vyznenie rozsudku bolo však zrejmé, že jadro sporu, totiž opodstatnenosť odmietnutia zamestnať pána Devlina v štátnych službách žiadny britský nezávislý súd nemohol v plnej jurisdikcii prejednať. Jurisdikciu správneho tribunálu pre zamestnanecké spory vylúčil postup štátneho tajomníka, pričom vysoký londýnsky súd tento postup aproboval. Táto schéma je spravidla dobrým východiskom pre uplatnenie európskej sťažnosti pre porušenie práva na spravodlivý proces.

Britská vláda spochybnila aplikovateľnosť ustanovení článku 6 ods. 1 Európskeho dohovoru s argumentáciou, že spor potenciálneho štátneho úradníka so svojím možným štátnym zamestnávateľom nie je občianskym právom, o ktorom musí rozhodnúť v plnej jurisdikcii nezávislý súd. Úspech tejto argumentácie viedol v minulosti napríklad k rozsudku Neigel v. Francúzsko zo 17. marca 1997 (Reports 1997-II) a ku konštatovaniu neprípustnosti sťažnosti Quinn v. Spojené kráľovstvo (rozhodnutie EKĽP č. 33694/96 z 23. októbra 1997). Dňa 8. decembra 1999 však Európsky súd pre ľudské práva vyniesol rozsudok vo veci Pellegrin v. Francúzsko, v ktorého odôvodnení súd výslovne konštatuje, že si želá ukončiť stav určitej neistoty ohľadom toho, či na rôzne druhy služobných sporov, či na jednotlivé aspekty týchto sporov, šiesty článok dopadá alebo nie.

Právo na spravodlivý proces zaručené Dohovorom zaiste nie je absolútnym právom. Proporcionalitu odmietnutia prieskumu správneho sporu pred nezávislými súdmi vzhľadom na štátno-bezpečnostné dôvody v analogickom skutkovom aj právnom prostredí skúmal Európsky súd pre ľudské práva už v rozsudku z 10. júla 1998 Tinnelly & Sons Limited a spol., a McElduff a spol. v. Spojené kráľovstvo (Reports 1998-IV). Od tej doby sa veľa nezmenilo a navyše možno súhlasiť s názorom, že nie je jasný dôvod, prečo by situácia v Severnom Írsku bola natoľko zlá, že by samotné vyslovenie zaklínadla typu „bezpečnostné riziko“ malo vylúčiť jurisdikciu nezávislých súdov. Aj keby bolo možné predpokladať, že získanie miesta správneho asistenta je prvým krokom v kariére úradníka, ktorý neskôr bude možno povýšený a bude mu zverený výkon funkcií upravených verejným právom, závisí vývoj služobnej kariéry na mnohých ďalších okolnostiach, a nie je preto rozumné vylúčiť uchádzača o prijatie do štátnej služby s tým, že sa mu neumožní uplatnenie práva na spravodlivý proces, ak je odmietnutý bez riadneho odôvodnenia. Pánovi Devlinovu bolo preto priznané spravodlivé zadosťučinenie za morálnu ujmu, ktorú utrpel, vo výške 10 tisíc britských libier.

Expanzia práva na spravodlivý proces samozrejme vedie i k tomu, že správne úrady aj jednotliví úradníci sa cítia byť stále častejšie dotknutí na svojich právach. Opäť si pomôžem „zaujímavým“ prípadom z Českej republiky, pretože na stránkach www.klaus.cz bola vyvesená „Kasačná sťažnosť proti rozsudku Mestského súdu v Prahe č.k. 5 Ca 127/2006“. Mestský súd v tejto veci v intenciách predchádzajúceho rozsudku Najvyššieho správneho súdu Českej republiky uložil prezidentovi Českej republiky v lehote 6 mesiacov od právoplatnosti rozsudku buď navrhnutého kandidáta do funkcie sudcu menovať, alebo jeho menovanie výslovne a s uvedením konkrétnych dôvodov odmietnuť. V uvedenej kasačnej sťažnosti následne čítame: „Ak sa Mestský súd v Prahe už dopustil tohto omylu, potom by vo svojom dôsledku poprel vôbec ústavné právomoci prezidenta na rozhodovanie; Ak by tu totiž v tomto prípade existovala povinnosť prezidenta vydať rozhodnutie, mohlo by sa potom už vždy jednať len o rozhodnutie kladné. Záporné rozhodnutia v týchto veciach prezident nikdy vydať nemôže, ak mu ústava zveruje vydávať len rozhodnutie formulované ako kladné – menuje rôznych funkcionárov, udeľuje štátne vyznamenania, udeľuje milosť. Ak by prezident republiky začal v týchto (ústavou navzájom úplne analogicky upravených) prípadoch vydávať akési záporné alebo zamietavé rozhodnutia, bol by to postup v rozpore s článkom 2 odsek 3 ústavy, podľa ktorého je možné štátnu moc uplatňovať len v prípadoch, v medziach a spôsobmi, ktoré ustanoví zákon.“

Myslím, že tento záverečný a kardinálny argument je takmer geniálnou kvintesenciou fakticity správnoprávnej praxe v medziach platného práva. Slová „Ústava nariaďuje môjmu úradu vydávať len kladné rozhodnutia“ sú fascinujúce. Z normatívneho hľadiska je však problém v tom, že česká a slovenská ústava nič o povinnosti vydávať len kladné rozhodnutia nehovorí. Najvyšší správny súd Českej republiky vo svojom rozsudku z 21.05.2008 (č.k. 4 Ans 9/2007-197, www.nssoud.cz) tiež jasne hovorí: „Prezident republiky je však oprávnený a zároveň povinný odmietnuť menovanie kandidáta, u ktorého na základe úvahy zodpovedajúcej pravidlám správneho uváženia v materiálnom právnom štáte dospeje k záveru, že by jeho skúsenosti a morálne vlastnosti nedávali záruku, že bude svoju funkciu riadne zastávať, alebo ak zistí, že nie je splnené niektoré z relatívne exaktne definovaných zákonných kritérií (napr. podmienka štátneho občianstva, spôsobilosť na právne úkony, bezúhonnosť či naplnenie vekovej hranice a ďalšie).“

Aj keď je normativita jasná, fakticita ju do veľkej miery prebíja. Konieckoncov aj Najvyšší správny súd si to uvedomuje a vo vyššie citovanom rozsudku uvádza: „Reálna situácia bola taká, že ak zložil justičný čakateľ justičnú skúšku a splnil aj ďalšie zákonné podmienky; bol až na výnimky do funkcie sudcu tiež menovaný. Akokoľvek teda menovací automatizmus v právnej rovine neplatil, fakticky do značnej miery fungoval.“

Správna veda pozná veľa príkladov, kedy automatické rutiny vedú k pokusom o vzburu, a to prekvapivo aj u zdanlivo „veľmi lojálnych subjektov“. Veď sa taktiež v poslednej kasačnej námietke diskutovaného prípadu dozvedáme, že rozsudkom Mestského súdu v Prahe je zasahované do základných práv všetkých občanov Českej republiky; lebo prezident republiky vykonáva svoj Ústavou vymedzený podiel na správe vecí verejných v mene všetkých občanov Českej republiky, z čoho možno vyvodiť, že v prípade bránenia v tomto výkone má nielen občan Václav Klaus, ale každý občan Českej republiky právo postaviť sa na odpor podľa čl. 23 Listiny. Najvyšší správny súd reaguje, „že argumentácia právom na odpor zo strany najvyššieho činiteľa štátu, ktorý je ústavne zaviazaný chránením existujúcej ústavy a zákonov Českej republiky, je trochu prekvapivá. Najvyššiemu správnemu súdu, ktorý je orgánom povolaným k ochrane verejných subjektívnych práv fyzických a právnických osôb v rámci existujúceho ústavného systému z vyššie uvedených dôvodov neprislúcha, aby autorizoval vybočenie z rámca, ktorý je povolaný chrániť, naviac za situácie, kedy nie sú splnené podmienky predvídané ustanovením čl. 23 Listiny.“

Situácia je však podľa môjho názoru a skúseností z aplikačnej praxe v Českej republike a v Slovenskej republike možno ešte viac na zváženie, ako si vo svetle vyššie uvedenej judikatúry pripúšťame. A to je zároveň samozrejme veľkou výzvou pre spravodlivosť a administrativistiku.

ZOZNAM POUŽITEJ LITERATÚRY A PRAMEŇOV:

• Rozsudok Najvyššieho správneho súdu Českej republiky zo dňa 16.04.2008, č.k. 1 As 30/2008-49;
• Rozsudok Najvyššieho správneho súdu Českej republiky zo dňa 21.05.2008, č.k. 4 Ans 9/2007-197;
• Rozsudok Európskeho súdu pre ľudské práva zo dňa 30.októbra 2001 vo veci Devlin v. Spojené kráľovstvo;
• Rozhodnutie Európskej komisie pre ľudské práva zo dňa 17. marca 1997 vo veci Neigel v. Francúzsko;
• Rozhodnutie Európskej komisie pre ľudské práva zo dňa 23. októbra 1997 vo veci Quinn v. Spojené kráľovstvo;
• Rozsudok Európskeho súdu pre ľudské práva zo dňa 8. decembra 1999 vo veci Pellegrin v. Francúzsko;
• Rozsudok Európskeho súdu pre ľudské práva zo dňa 10. júla 1998 vo veci Tinnelly & Sons Limited a spol., a McElduff a spol. v. Spojené kráľovstvo;
• http://www.nssoud.cz
• http://www.echr.coe.int
• http://www.klaus.cz